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矿业科技  

浅论小矿法律规制

作者:佚名
次数:1719
日期:2015-8-28 10:24:43

    摘要:通过考察国外小矿法律规制的特点,总结出国外小矿法律制度的基本原则以及小矿管理制度的发展趋势,归纳出国外小矿规制实践对我国的启示。本文认为,国外小矿法律规制有很多宝贵经验值得我国借鉴,其中两点尤为重要:一是在政策上充分肯定小矿在促进国家经济发展与缓解贫困方面的重要作用,把小矿的发展战略融入到整个农村复兴和农民增收战略当中;二是在立法中明确小矿的法律地位、相应的法律制度与管理制度的设计,以促进小矿发展为本,把规范与促进发展有机结合起来。

关键词:小矿 法律规制 国际 启示

矿业活动是人类最古老的经济活动之一,然而,长期以来,人们却忽略了为本国经济发展做出了重要贡献的众多小矿。许多发展中国家认识到小矿的法律规制应当成为矿业发展需要的一种新的社会法则,以消除贫困,最终实现可持续生计。因此,制定一部与小矿发展相适应的矿业法是十分必要的。

一、国外小矿法律制度

(一)国外小矿法律制度概述

国际矿业、矿产品和可持续发展项目(MMSD)在其2002年关于小矿的报告中指出,制定小矿的政策和法律应该考虑4个战略目标:消除贫困,发展农村经济;营造良好的商业环境,促进小矿发展;降低环境和健康风险、合理利用矿产资源,保障小矿可持续发展;强化税收管理,稳定政府收入[1]。以上4个目标是小矿立法的根本依据,也是衡量小矿立法价值与手段的基本标尺,偏废其中的任何一项,小矿立法都可能在实施中出现失误或难以执行下去。许多国家逐渐意识到,为了促使小矿向正规行业转型,有必要促进其发展,同时对它实施监管。20世纪60年代末,各国开始关注小矿的问题,在立法上呈现出由少到多,从大、小矿一体立法到对小矿专章立法或单独立法的发展态势,如秘鲁的《规范与促进小矿法》、加纳的《小金矿法》等。制定和颁布这些单行法律法规是在小矿法律规制方面迈出的大胆的一步,这缘于政府认识到他们所规制的这个行业在各国的经济地位、社会经济影响、环境影响,乃至对整个地区的重要性。这些法律文件的出台确立了这个行业的法律地位,所以使该行业的发展突破了一个关键的结构性瓶颈问题,并使它纳入到国家发展政策之中,从而为这一行业在地方层面实现矿产资源的永续利用创造了条件[2]。

多数国家的做法是在矿业法或与矿业相关的法律法规或矿业政策中包含了关于小矿的内容,其中有些国家在矿业法中设专章进行了规定。如刚果民主共和国《矿业总法(2002年007号法规)》在第一篇总则中对小小矿/手工小矿进行了界定;加纳《1986矿产资源与矿业法》的第十章是关于建筑材料和工业原材料及小矿活动的规范,其中第七十六节是专门针对土地所有者涉及建筑材料和上业原材料的特殊权利所作出的规定;南非在1998年发布的《矿产资源开采政策》中对小矿进行了界定[3] 。

上述法律规制立法例,都涉及了各国政府所关注并力图要解决的问题,如,遏制非法采矿与非法买卖矿产资源,保障国家的所有权权益;鼓励对小规模矿体的合理开发和利用;为农村地区创造更多、更稳定的就业机会;规范现有的小矿活动;减轻由非法小矿采矿活动所带来的严重环境影响;鼓励国民从事小规模开采活动;保护土著居民的祖居土地权利[4],一个显著的特征是,绝大多数国家在立法中都对小矿进行了法律定性,并根据投资额、产能等指标对小矿作了明确的分类,尽管划分标准因各国矿种和自然赋存条件不一而存在较大差异。在法律上给小矿定性,确认小矿的法律地位是实施有效规制的第一步,也是界定基于不同矿种和区块之上的矿业权及由此载明的相应权利和义务的基本依据和标准。

(二)国外小矿法律的基本原则

1.国民开采为主原则

国民开采为主原则是指将从事小矿活动的主体资格主要限定在本国国民范围之内。多数国家的立法规定,小矿的开采只限于本国国民或由国民个体组成的合作组织或法人团体。加纳、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、寨内加尔、几内亚、乌干达、莫桑比克、马达加斯加、巴西、津巴布韦、印度尼西亚、菲律宾等都采用r这种立法模式。只有少数国家规定外国资本可以参与有限的开采。如刚果民主共和国规定,在有外资的小型矿业公司中,本国股权比例不得少于25%。菲律宾砂、石开采许可管理要求,申请开办小矿的外国公司,菲律宾本国的股权份额至少要达到60%[5]。

2.促进贫困地区发展的原则

促进贫困地区发展的原则,是指通过各种规制手段或政策1其帮助小矿兴利除弊,提升自我发展能力,增强吸纳农村富余劳动力作用的原则。这一原则的产生和发展是和小矿的“二重性”特征分不开的。一方面,小矿是摆脱贫困的有效途径;另一方面,小矿又因自身存在的诸多问题而导致贫困。所以,扶贫济困是小矿立法的基本原则之一,也是立法的宗旨所在

3.申请在先原则

申请在先原则,是指在小矿开采许可申请过程中按照申请的先后顺序,先提出的申请优先得到受理。坦桑尼亚《1998矿业法》规定,如果两个或两个以上非合伙关系或合资关系的申请人,申请取得开发同一区块或部分相同区块的矿业权的,依据本法,先行登记的适合者优先取得该区块的矿业权[6]。拉美国家的矿业法也普遍采用“先到先办”的原则来受理矿业权申请,但与坦桑尼亚不同的是,前者对申请人是否具备相关技术资质和/或是否有资金能力不履行事前审查程序,甚至不要求申请人在申领矿业许.可证时提交环境影响评价书(EIA)或环境管理计划(EMP)(环评书和环境管理计划在获得矿业权后申领开发许可证或开采许可证时提交)[7] 。

4.“污染者付费”原则

“污染者付费”原则又可称为环境责任原则,是指在利用自然环境和自然资源的过程中,利用者或对环境造成污染破坏、或对自然资源造成严重减损的,应当承担相应的法律义务和法律责任。“这项原则最充分地体现了环境保护所必需遵循的市场经济法则,用以消除环境成本外部化或所谓的外部不经济性,寻求利益与责任相一致的实质公平。”[8]国外许多国家将这一原则作为国家环境政策的重要组成部分。实现这一原则不外乎通过以环境标准为主的行政监管手段、宣传教育途径和经济手段。经济手段越来越受到各国政府的青睐,被认为是实现环境破坏社会成本内化较为有效的手段。采矿业最常见的经济手段是经济担保机制,即通过从开采矿产品收益中提取一定比例作为闭坑后矿山环境治理与恢复的费用,如矿山环境恢复或矿山复垦保证金。几内亚、赞比亚在有关小矿的立法中都作了类似的规定。还有的国家,如加纳和菲律宾通过征收环境税,设立矿地复垦基金与专项基金,两项基金皆从小矿的采矿生产中提取,然后用于小矿矿区土地的复垦。

二、国外小矿管理体制

(一)设立专门的小矿管理机构

加纳矿产资源委员会是根据《1986矿产资源委员会法》设立并全面负责加纳矿业行业管理工作的政府部门。从1989年开始加纳启动了小矿项目,旨在贯彻实施矿业法,并向小矿提供技术与市场方面的援助。为此专门设立了小矿司,矿产资源委员会通过该矿业司实施对小矿行业的管理职责。小矿司的职能包括协助矿业部长签发小矿许可证和监督小矿的活动。坦桑尼亚能源矿山部(MEM)是主管全国矿业活动(包括小矿行业)的职能机构,下设的分支机构矿产资源司(MRD)代表MEM具体负责小矿行业的日常管理工作。为了对小矿实施有效监管,MRD在全国范围内建立了一个庞大的矿业管理办事处体系。全国被分成11个区,并根据每个区不同的矿业特点设立了相应的矿管办。南非、菲律宾等国家也采用了上述小矿管理模式。

(二)政府职能由行政管理型向服务型转变

近年来,随着小矿在世界各国经济中的重要地位得到认可,各国政府一力一面积极制定并完善现有的小矿法律法规,另一方面积极进行政治体制改革,推进政府职能的转变,从单一的行政管制型政府向服务型政府转化。各国加大了对小矿的扶持力度,在信息咨询、技术指导、融资服务、教育培训等各方面尽可能地为小矿提供各种延伸服务。服务内容主要包括:协助划定小矿开采区块,保障小矿矿源;推进银行和各种金融机构开展低息放贷计划和信托服务,帮助小矿融通资金,降低运作成本;建立健全矿产品流通市场和矿业权流转市场以及相关的监管委员会,确保市场信息畅通;通过散发宣传手册,组织协作活动,开展多种形式的环保与安全培训教育服务等。

(三)行业协会发挥着重要作用

国外管理小矿的另一个特点是,各种行业协会,如小矿协会、工会以及合作社十分积极、活跃,扮演着联络、协调政府与小矿企业的重要角色,为促进小矿的规范化发挥了重要的作用。在智利,76%的小矿从事
铜矿生产,所以,智利不仅有全国矿业协会,还有专门的铜业委员会(C OCHILCO)。该委员会是一个独立的、主要侧重铜矿行业技术的组织。它的职能体现在阐释、协助实施国家铜业政策,监督私营、国营部门执行国家铜业规范的情况,运用战略评价手段保障国家对铜矿资源的所有权利益等方面。它的具体职责范围包括开展部门研究、提供法律咨询和环境咨询服务等。大量的行业协会的具体职责包括:增强采矿区域的安全性;保护矿业活动区域的生态环境;协调矿业纠纷;通过工资、劳工、税收、法律法规的完善,促进矿业行业的发展。

三、国外小矿法律规制对我国的启示

(一)适合本国国情的稳定政策是小矿法律规制的重要前提

规制小矿需要有一个适合本国国情的稳定的政策环境,这是规制小矿的重要前提。如果承认小矿是一国国民经济的重要组成部分,是拉动农村经济的有生力量,就应当制定适合本国国情的促进小矿发展的稳定的政策。小矿是低收人群体的生活来源,是促进农村发展的制动器,所以,小矿的规制是一个关系国计民生的大事,需要保持政策的连续性与稳定性。国外规制小矿的经验说明,制定一整套以促进小矿发展为目标的小矿政策(包括立法、管理体制和财税等制度),并巨稳定而持续地贯彻实施,是小矿规制取得成效的必备条件。菲律宾、坦桑尼亚、南非、哥伦比亚的矿业政策提供了很好的范例。这些国家对小矿在经济中的重要地位以及在减贫中的重要作用给予了充分的肯定,在此基础上把小矿的发展战略与扶贫战略相结合,并制定了循序渐进的改革方案,以规制为手段,以消除小矿的负面影响、增强其潜能为规制目的,制定并实施了一系列连续、稳定的政策与措施,取得了显著的成效。

(二)完善透明、易于操作的法律制度是小矿法律规制的根本保证

任何政策的有效实施必须有相应的法律制度作为支撑,完善的法律制度不仅能使政策得到落实,还能使政策在实践中得到检验和提升。小矿问题多、涉及面广,需要有针对性强、易于实施的法律法规。国外在小矿法律制度的构建上有以下几点值得借鉴:第一,各国普遍重视小矿立法,通过制定单行法或在矿业总法中设专章规定,对小矿概念、分类、小矿权管理等进行全面的规定。第二,法律规定具体、透明、易于实施。小矿权是排他吐物权,可以流转、延期,可以升级、转换,可以减免税费等的规定有利于小矿权人管好、用好自己的权利,尽到应尽的义务,也可以避免大、小矿之间的冲突,更有利于监管部门对矿产资源的开发、利用和保护实现有序管理和监督。第二,具备有效的配套机制保障法律法规的实施。环境、安全共担制度(如厄瓜多尔、巴西),大、小矿协调制度(如加纳、委内瑞拉、菲律宾),公众参与制度,国际合作制度等制度和机制的确立和实施,从根本上解决了小矿的环境、安全、资源短缺、融资困难等问题,为小矿的健康发展奠定了良好的基础。

(三)权威、高效的管理机构是小矿法律规制的主导力量

国外的小矿规制经验表明,设立一个权威、独立的领导机构全权负责小矿事务,并在矿井相对集中的区域设立地方办事处,实行垂直领导,是有效实施小矿政策和立法的一个不可或缺的途径。这个机构主要负责政策和标准的制定,部门的协调,并不具体实施监管职责,具体职能由下设的直属矿管办事处分权实施。加纳、坦桑尼亚、南非、菲律宾、哥伦比亚都采取了这种小矿管理模式。这些国家的职能部门权力集中、分工明确,从小矿权的申请、审批、签发,到融资、技术服务,再到环保、安全培训,为小矿提供了周到、便捷的“一站式”服务,使管理理念实现了从单一监管向提供多元服务的转化。此外,在规范小矿的过程中,哥伦比亚的经验对我国有较大的借鉴意义。政府采用规范与经济激励相结合的整顿模式,对不同的矿井实行分类规范、限期整合,急小矿所难,注重民生;对需要提升技术水平与环保能力的小矿,提供相应的技术与培训服务;对矿权有交又、重合情形的小矿,提供协商平台,通过多种灵活变通的方式化解矿权矛盾;对于必须关闭的小矿,实行关闭分流政策,并通过实施“多种经济开发计划”对下岗人员进行再就业培训和提供再择业贷款,做好矿井关闭后的善后安抚工作。哥伦比亚经验的启示是,小矿的规制是一个复杂的系统工程。小矿种类繁多、规制历史欠账多、问题错综复杂、涉及多元利益主体、社会经济影响巨大,所以,规制手段也应当相应多元化,而且必须和利益补偿机制结合起来,单纯通过行政强制手段、不考虑社会经济影响的做法是难以实现预期目标的。

(四)各类行业协会是小矿法律规制的重要补充力量

社会发展的过程是一个规制和被规制的过程,行业协会是这一过程发展到一定阶段的产物。现实生活中,实施规制的政府与被规制的对象是一对矛盾对立体,规制过程常常因双方的利益不可调和而陷入僵局,而且,处于劣势的被规制的一方往往在此时无法与政府实现平等对话。在这种情况下,如果有第三方从中斡旋调停,僵局才有可能被打破,政府与受规制一方的矛盾才能得到缓和,规制过程才得以良性循环。行业协会就是这一博弈过程中的调停人和斡旋者,也是社会各种矛盾的减压阀。这些组织的建立和运行首先满足了弱势群体结社的精神需求,然后可以通过各种渠道为特定的弱势群体提供援助,从而弥补和解决市场失灵或政府失灵问题,促进社会公平。它们协助疏通小矿与政府之间的对话渠道,搭建小矿之间交流信息、探讨问题、解决矛盾的平台,为小矿寻求市场、技术和资金援助,组织和安排各种与环保、健康、安全有关的教育和培训活动。总之,在规制小矿的过程中,这些行业协会发挥了十分重要的作用,是政府规制小矿职能的重要而有益的补充。

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